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Kleine Änderung mit großer Wirkung

Die Vision der autogerechten Stadt drückt dem aktuellen Verkehrsrecht immer noch ihren Stempel auf. Verkehrsexperten und kommunale Entscheider fordern schon lange eine Reform von Straßenverkehrsgesetz (StVG) und Straßenverkehrsordnung (StVO), um die darin enthaltenen Blockaden für einen nachhaltigeren Verkehr zu lösen. Der Experte für Umweltrecht Prof. Dr. Stefan Klinski hat nun einen kleinen Eingriff mit großer Wirkung ins Spiel gebracht. (erschienen in VELOPLAN, Nr. 01/2023, März 2023)

Seit Jahren blockiert das Verkehrsrecht nach gängiger Meinung den Umbau von Straßen für mehr Klimaschutz und nachhaltigeren Verkehr. Bürgermeisterinnen, Verbandsvertreterinnen und anderen Verkehrsexpert*innen warten deshalb schon länger auf einen Reformvorschlag zum Straßenverkehrsgesetz (StVG) und zur Straßenverkehrsordnung (StVO). Vor Kurzem hat nun Prof. Dr. Stefan Klinski als einer der führenden Rechtsexperten auf dem Gebiet einen Regulierungsvorschlag veröffentlicht, der mit vergleichsweise wenigen Worten beschreibt, was sich in StVG und StVO ändern sollte, damit Länder und Kommunen zügig die Rahmenbedingungen für einen nachhaltigen Verkehr schaffen können. Der entscheidende Hebel ist dabei aus Sicht von Prof. Dr. Klinski, den Aspekt der „Prävention“ im StVG zu verankern. „Das wäre ein Richtungswechsel in der Verkehrspolitik“, sagt der Experte für Umweltrecht. Prävention, also die vorsorgende Verkehrsplanung bedeutet, dass Planer frühzeitig Maßnahmen ergreifen können, um mögliche Gefahren abzuwenden, die der Autoverkehr verursacht. Das betrifft Unfälle, aber auch Schäden, die Autos durch ihren Platzverbrauch, Lärm oder Emissionen verursachen, sowie mögliche Folgeschäden fürs Klima, die Umwelt oder die Gesundheit. Hinzu kommt, dass die Verkehrsbehörden damit auch die Weichen für den nichtmotorisierten Verkehr stellen können. Etwa indem sie Busspuren einrichten oder bedarfsgerechte Radnetze entwerfen. Auch städtebauliche Belange gehören laut Klinski zu einer vorsorgenden Verkehrsplanung, wie die Umwandlung von Stellflächen in Grünanlagen, um einzelne Standorte besser an die Folgen des Klimawandels anzupassen.
All das sei bislang nicht möglich, weil der fließende Verkehr immer Vorrang hat. „Das Verkehrsrecht von heute entspringt den Visionen der autogerechten Stadt der 1950er- Jahre“, sagt Klinski. „Es ist konsequent darauf ausgerichtet, auf den Straßen möglichst viel Autoverkehr zu ermöglichen“. Diese Philosophie der Verkehrsplanung wurde bereits in den 1980er-Jahren kritisiert. In dieser Zeit setzten erste Initiativen Spielstraßen und verkehrsberuhigte Zonen durch. Ende der 1990er-Jahre wurde die Entwicklung eines beruhigteren Verkehrs immer wichtiger. „Im Jahr 2011 hat der Verordnungsgeber dann den existierenden Paragrafen 45 Absatz 9 StVO verschärft“, sagt Klinski. Seitdem darf der fließende Autoverkehr nur beschränkt werden, wenn eine ganz besondere Gefahrenlage vorliegt, die zudem belegt werden muss.

Schneller zu mehr Busspuren, zusammenhängenden Radnetzen und mehr Grün in der Stadt. Eine vorsorgende Verkehrsplanung macht das möglich.

§ 6 Absatz 1 StVG

(1) Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, soweit es zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf öffentlichen Straßen erforderlich ist, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates über Folgendes zu erlassen:

(4) Rechtsverordnungen nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, 2, 5 und 8 oder Absatz 2, jeweils auch in Verbindung mit Absatz 3, können auch erlassen werden

1. zur Abwehr von Gefahren, die vom Verkehr auf öffentlichen Straßen ausgehen,

2. zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen, die von Fahrzeugen ausgehen, oder

3. zum Schutz der Verbraucher.

Vorrangstellung des Autos beenden

In Kombination mit besagtem Paragrafen der Straßenverkehrsordnung wird das Straßenverkehrsgesetz vielerorts zum Knebel für die Verkehrsplanung. „Das Straßenverkehrsrecht zielt momentan allein auf die Abwehr von Gefahren für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs“, sagt Klinski (siehe Kasten § 6 Absatz 1 StVG, einleitende Formel). Wollen die Planer an Hauptstraßen beispielsweise lokal begrenzt Tempo 30 anordnen, um die Sicherheit von Radfahrenden, Fußgängerinnen oder Kindern zu erhöhen, scheitern sie an der Rechtslage. „Es ist momentan nicht möglich, in den Verkehrsfluss einzugreifen, wenn mit besonderen Gefahren zu rechnen ist, sondern nur, wenn die Gefahrenlage bereits besteht“, sagt der Rechtsexperte. Es müssen also schwere Unfälle stattgefunden haben, um nachträglich regelnd eingreifen zu können. „Die Flüssigkeit des Verkehrs wird damit im Einzelfall über die Sicherheit und über die Sicherheitsvorsorge gestellt“, so Klinski. Um diese Verkehrspolitik pro Auto aufzubrechen, schlägt er vor, den § 6 StVG anzupassen. Normalerweise regelt ein Gesetz die wesentlichen Grundzüge eines Rechtsbereichs. Anders § 6 StVG: Dort werde nicht festgelegt, was den Straßenverkehr ausmachen soll, sondern er enthalte eine Vielzahl von ganz unterschiedlichen Verordnungsermächtigungen, die sich auf Fahrerlaubnis, Fahrzeugtechnik und das Verkehrsgeschehen beziehen. Obwohl erst im Jahr 2021 angepasst, ist der Paragraf sehr unübersichtlich. Seitdem regelt der erste Absatz ausschließlich das Interesse von Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Interessant ist für den Rechtsexperten § 6 Absatz 4 StVG: Dort geht es erstmals auch um die Auswirkungen des Verkehrs auf andere Belange. „Allerdings in sehr schwach ausgeprägter Form“, sagt Klinski. An dieser Stelle will der Rechtsexperte den Hebel ansetzen. Werde hier der Aspekt der Vorsorge systematisch ergänzt, entfalte er schnell eine weitreichende Wirkung. Beispielsweise könnten die Kommunen an Hauptstraßen Tempo 30 anordnen, wenn die Geschwindigkeit zu mehr Lärm, Abgasen oder Unfällen führt. „Der Alexanderplatz in Berlin ist einer der Unfallschwerpunkte der Hauptstadt“, sagt Prof. Klinski. Tempo 30 würde die gesamte Verkehrssituation dort entspannen. Aber momentan ist es laut StVO nicht möglich, an Hauptstraßen im Kreuzungsbereich Tempo 30 anzuordnen. Den Ver-kehrsplanerinnen sind die Hände gebunden. Ebenso bei Busspuren: „Momentan dürfen sie nur angeordnet werden, wenn mindestens 18 Busse pro Stunde eine Stelle passieren“, sagt er. Mit einer vorsorgenden Verkehrsplanung könnte der Busverkehr vor einem Bahnhof oder einem Einkaufszentrum priorisiert und der Autoverkehr ausgesperrt werden.
Der Professor weiß, für Laien klingt die Platzierung der Änderungen in § 6 Absatz 4 StVG unspektakulär. Dort werden nur die sogenannten „Nebenzwecke“ der StVO behandelt. Aber deshalb werden sie nicht unbedeutender. Im Gegenteil. Dort platziert seien sie deutlich wirkungsvoller, als in die Allgemeinklausel des § 6 zu schreiben „sämtliche Absätze dienen auch dem Klimaschutz“. Davor warnt er. „Das klingt zwar gut, hat aber keine unmittelbare Wirkung“, sagt Klinski. Das Verkehrsministerium könnte auf die Antriebswende verweisen und sämtliche weiteren Änderungen ablehnen.
Klinskis Vorschlag dagegen wirke sofort. „Die Regelung kann bereits auf die bestehende StVO ergänzend angewandt werden“, sagt er. § 45 Absatz 9 StVO, der bislang alle vorsorgenden Maßnahmen blockiert, würde mit einer neuen Formulierung im § 6 Absatz 4 StVG wirkungslos. Die Straßenbehörden könnten eine Mobilitätswende beschleunigen, die aktive Mobilität, den Umweltverbund und klimagerechte Straßen fördert.

§ 6 Absatz 4 StVG

Änderungsvorschlag vom Prof. Dr. Stefan Klinski

Rechtsverordnungen nach Absatz1 Satz 1, durch die oder auf deren Grundlage durch Anordnungen der zuständigen Straßenverkehrsbehörde bestimmt wird, wie öffentliche Straßen benutzt werden können, dienen auch

1. zur Minderung von nachteiligen Auswirkungen durch die Benutzung von Fahrzeugen im Straßenverkehr auf die Umwelt einschließlich des Klimas sowie auf die Gesundheit und das Wohlbefinden von Menschen, insbesondere im räumlichen Umfeld der Straßen,

2. zur Schaffung günstiger Bedingungen im Straßenverkehr für einen künftig zunehmenden nichtmotorisierten Verkehr, insbesondere für die Nutzung von Fahrrädern sowie für die Mobilität zu Fuß und für Menschen mit Beweglichkeitseinschränkungen,

3. zur Sicherstellung eines flüssigen, erforderlichenfalls vorrangigen Verkehrs mit öffentlichen Verkehrsmitteln,

4. zur zeitlich und räumlich differenzierenden Ordnung des Verkehrs in Rücksichtnahme auf Bedürfnisse der Nacht-, Feiertags- und Sonntagsruhe, auf Ferienzeiten und auf kulturelle, sportliche, religiöse oder sonstige nicht verkehr-liche Anlässe sowie

5. zur Berücksichtigung städtebaulicher Belange auf Initiative der Gemeinde, auch bezogen auf einzelne der in Nummer 1 bis 5 angesprochenen Zwecke und Maßnahmen, und können durch die zuständigen Straßenverkehrsbehörden ohne weitere Voraussetzungen für Anordnungen auf Grundlage der Rechtsverordnungen angewendet werden, soweit dies im Einzelfall zu einem dieser Zwecke erforderlich ist und Belange der Sicherheit des Verkehrs oder zwingende sonstige öffentliche oder private Belange nicht entgegenstehen. Für Anordnungen im Sinne von Satz 2 ist in den Rechtsverordnungen vorzusehen, dass Gemeinden Anträge auf solche Maßnahmen stellen können und diese pflichtgemäß zu
bescheiden sind.

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Raus aus dem Elterntaxi

Nicht nur gefühlt ist das Elterntaxi vielerorts das meistgenutzte Verkehrsmittel auf dem Schulweg. Das Nachbarschaftsforum Kreis Pinneberg und Hamburg sucht im Reallabor Lösungen, um Kinder wieder mehr zu selbstständigen Mobilitätsformen zu bewegen. (erschienen in VELOPLAN, Nr. 01/2023, März 2023)

Politik und Gesellschaft sind sich eigentlich einig: Kinder sollten allein zur Schule laufen. Das ist gesund und stärkt ihre Selbstständigkeit. Aber viele Kinder werden dennoch regelmäßig mit dem Auto zur Schule gebracht. Das Nachbarschaftsforum Kreis Pinneberg und Hamburg will das nun ändern. Im Rahmen des Reallabors „Schulisches Mobilitätsmanagement“ identifizieren Experten mit Betroffenen systematisch die Gründe für den Fahrdienst der Eltern und testen Lösungen an einzelnen Schulstandorten auf ihre Alltagstauglichkeit.
Das Ziel ist ehrgeizig. Im Jahr 2024 wollen zwölf Bezirke und Kreise in Hamburg und Schleswig-Holstein im Rahmen des Projekts einen Praxisleitfaden präsentieren, der aufzeigt, wie Elterntaxis aus dem Schulumfeld verdrängt werden können. Die Vorschläge sollen auf andere Schulen und Kitas übertragbar sein. Dabei geht es sowohl um bauliche Veränderungen im Schulumfeld als auch um alltagstaugliche Lösungen, die zu Verhaltensänderungen führen. Das Reallabor ist auf insgesamt drei Jahre angelegt und setzt auf den engen Austausch von Verkehrsexperten für schulische Mobilität und den Betroffenen in Kitas und Schulen vor Ort.
Eine erste Online-Befragung an 200 Schulen und sämtlichen Kitas in der Projektregion im Jahr 2021 hatte gezeigt: Das größte Problem ist das Elterntaxi. Eltern kutschieren ihre Kinder aus Sorge oder Bequemlichkeit mit dem Auto bis vors Schultor. Appelle oder Verbote durch die Schule, dies zu unterlassen, zeigen wenig Erfolg oder sind oft nur von kurzer Dauer. Jens Leven kann das verstehen. „Man kann Eltern nicht vergrätzen wie Stadttauben“, sagt der Verkehrsplaner und Experte für schulische Mobilität vom Büro für Forschung, Entwicklung und Evaluation bei der Vorstellung der Ergebnisse. Er empfiehlt, Eltern zu motivieren, ihr Verhalten grundsätzlich zu ändern.

Problemfall: Straße überqueren

Die Voraussetzung dafür ist ein sicherer Schulweg. Die sind jedoch die Ausnahme. Stadt- und Verkehrsplanung haben beim Planen und Bauen von Straßen und Kreuzungen jahrzehntelang die Fähigkeiten und Bedürfnisse von Kindern ignoriert. „Die Infrastruktur und unsere Regelwerke passen nicht zum Mobilitätsverhalten der Kinder“, sagt Leven. Das Problem beginnt beim Überqueren der Straßen. Kinder brauchen dafür deutlich länger als Erwachsene. „Ihnen fehlt die Erfahrung, sie können die Verkehrssituation schlechter einschätzen“, sagt er. Deshalb warten sie länger auf die Lücke zwischen zwei Autos, bevor sie über die Fahrbahn huschen. Weil der Verkehr aber jedes Jahr ein wenig wachse, schrumpfe dieses Zeitfenster langsam, aber stetig.
Die Anordnung von Tempo 30 allein löst das Problem nicht. „Autoschlangen, die sich langsam durch verkehrsberuhigte Straßen schieben, behindern Kinder ebenfalls“, sagt Leven. Ohne Lücke im Verkehr brauchten sie Übergänge wie Zebrastreifen, Ampel, Mittelstreifen oder Mittelinseln. Die Umsetzung guter Überquerungsstellen werde den Kommunen aber durch die Regelwerke oft erschwert.

Standorte brauchen individuelle Lösungen

Eine schnelle Lösung, um die Infrastruktur sicher umzubauen, gibt es nicht. Grundschulen und Kitas sind im Zugzwang, alternative Ideen zu entwickeln. Denn die Zeit, die Kinder in diesen Einrichtungen verbringen, ist zwar nur relativ kurz, aber entscheidend. In der Grundschule sollten Jungen und Mädchen lernen, selbstständig mobil zu sein. Die Fähigkeit wird an den weiterführenden Schulen vorausgesetzt. „Wir müssen ein Umfeld schaffen, in dem die Kinder lernen, sich im Mobilitätsalltag zurechtzufinden, sonst sind sie an der weiterführenden Schule überfordert“, sagt Kreisplaner Hartmut Teichmann, der aus Pinneberg das Projekt des Nachbarschaftsforums koordiniert. Die Einrichtungen benötigten individuelle Lösungen, die schnell umsetzbar sind und in ihr Umfeld passten.
Wie so eine Lösung in einem ersten Schritt aussehen kann, macht Soltau vor. Dort hat die Stadt nach einem Projekt mit Jens Leven innerhalb von fünf Wochen eine Hol- und Bringzone auf einem Supermarktparkplatz eingerichtet. Von dort können die Kinder die verbleibenden 400 Meter zur Grundschule laufen. Einen Straßenabschnitt auf der Strecke hat die Stadt außerdem verkehrsberuhigt und an einer Stelle ein Teil des Pflasters gegen ein anderes ausgetauscht. Dieser optische Kniff animiert die Kinder nun dazu, diesen Abschnitt als Übergang zu nutzen, und bremst die Autofahrer aus.
„Die Möglichkeiten für die Schulen sind vielfältig“, sagt Teichmann. An manchen Schulstandorten sei ein Umsteigen auf den Nahverkehr denkbar. Eine schnelle Lösung, die ohne Umbauten auskomme, sei zudem ein Treffpunkt auf dem Schulweg, von dem Erwachsene die Kinder auf sicheren Wegen zu Fuß zur Schule begleiteten. Wo die Radinfrastruktur es bereits zulasse, könnten auch Fahrradgemeinschaften gebildet werden.

Praxistest zeigt Alltagstauglichkeit

Die Beispiele zeigen, wie unterschiedlich die Lösungen aussehen können. Diese Vielfalt soll der Leitfaden widerspiegeln, der im Jahr 2024 veröffentlicht werden soll. Bis dahin gibt es noch viel zu tun. Der ersten Umfrage im Frühjahr 2022 folgte eine zweite im Herbst 2022. „Wir haben Kinder, Eltern und Beschäftigte von 10 Kitas, 20 Grundschulen und 10 weiterführende Schulen sehr differenziert zu ihrem Mobilitätsverhalten und den subjektiven Verkehrsproblemen befragt“, sagt Teichmann. Die Interviews werden noch ausgewertet. Mit den beiden intensiven Befragungen will das Nachbarschaftsforum die zentralen Verkehrsprobleme an den verschiedenen Standorten identifizieren. Experten und Betroffenen entwickeln anschließend gemeinsam Ideen, um die Verkehrssicherheit an den verschiedenen Standorten zu verbessern. Die Vorschläge werden dann im Laufe des Jahres an zehn Schulen im Kreis Pinneberg und Hamburg im Praxistest auf ihre Alltagstauglichkeit überprüft.
„Sämtliche Maßnahmen, die sich bewähren, werden wir in den Praxisleitfaden aufnehmen, der dann allen Kitas und Schulen zur Verfügung gestellt wird“, sagt Teichmann. Das systematische Vorgehen kostet Zeit. Auf lange Sicht hofft das Nachbarschaftsforum, mit dem Reallabor die Verkehrswende vor Kitas und Schulen zu beschleunigen. Auch wenn jede Schule individuelle Lösung brauche, könnten Standorte in vergleichbaren Problemlagen Ideen und Ansätze übernehmen und an die eigene Situation anpassen, sagt Teichmann.

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